Não há nos meios acadêmicos e políticos muita discussão sobre quais são precisamente as funções do Poder Legislativo. Ao procurar nos livros especializados resposta para essa questão, verifica-se que não há também consenso sobre a matéria, uma vez que cada autor indica um conjunto distinto de funções.
Não temos a pretensão de apresentar uma classificação que seja melhor do que a de outros autores, apenas, depois de muito refletir sobre o assunto, construímos uma classificação que reflete a nossa compreensão sobre a ação, o papel social e o potencial do Poder Legislativo, em especial, das câmaras municipais.
Colocamos as funções do Legislativo em distintos planos, segundo uma ordem de precedência:
• Função representativa
▪ Função legislativa
▪ Função fiscalizadora / controladora
• Função julgadora
• Função político-parlamentar (orientação política – comunicativa – informativa – educativa)
Como se verá, não há uma separação estanque entre as funções: em uma mesma ação do Parlamento, podemos reconhecer o desempenho de mais de uma função. Pretendemos demonstrar que a função político-parlamentar é uma forma de resgatar a dignidade e a importância do Poder Legislativo e de aperfeiçoar a forma de exercício das funções representativa, legislativa e fiscalizadora.
A função representativa
Maurizio Cotta afirrma com razão que dentre as funções parlamentares, é a representativa a que possui uma posição que poderíamos chamar preliminar. Isso porque, em primeiro lugar, ela é uma constante histórica em meio das transformações sofridas pelas atribuições do Parlamento, e, em segundo lugar, porque nela se baseiam todas as demais funções parlamentares.
O Poder Legislativo deve reproduzir, tanto quanto possível, a diversidade de interesses, valores e ideologias existentes na sociedade que ele representa. O Parlamento não é, contudo, apenas o espelho da sociedade, porque ele, com suas ações e decisões, ajuda a transformar esta sociedade, atuando na própria formação de sua identidade.
A função legislativa
A função legislativa, que é aquela que melhor identifica o Parlamento para a população, refere-se à sua competência de produzir normas primárias, ou seja, que inovam a ordem jurídica. A doutrina divide a lei em duas espécies: lei em sentido material e lei em sentido formal. A primeira se refere à norma sobre os atributos da generalidade, abstração e inovação da ordem jurídica. Ela não deve ser dirigida a este ou àquele indivíduo, mas a toda a sociedade de forma genérica; seu enunciado goza de um certo nível de abstração, não detalhando demasiadamente a matéria a ser disciplinada; e, por último, ela altera a ordem jurídica, criando deveres ou direitos para as pessoas físicas ou jurídicas. Lei que define nome de rua ou concede declaração de utilidade pública, por exemplo, não se enquadra na noção de lei no sentido material.
A lei no sentido formal é aquela cujo projeto de que se originou tramitou na Casa Legislativa, sendo posteriormente promulgada. Nesse sentido, a medida provisória e a lei delegada podem apresentar os atributos mencionados acima – generalidade, abstração e inovação da ordem jurídica -, mas não são leis em sentido formal, pois não foram aprovadas pelo Poder Legislativo.
Por ser importante para a produção legislativa, deve-se fazer a distinção entre a norma primária e a secundária. A primeira é o produto do processo legislativo, e a segunda é a norma regulamentadora, que encontra o seu fundamento naquela: são os decretos, portarias e outras normas infralegais. Tal distinção é relevante porque o legislador municipal deve, por um lado, estar atento para não deixar para o decreto nenhuma norma que seja importante prever, notadamente regras que visam a proteger o cidadão; e, por outro, ele não deve prever excesso de regras na lei, engessando, assim, o Poder Executivo no momento de aplicar a norma. O limite entre o que deve constar na lei e o que ca para ser disciplinado em regulamento é uma questão constante na atividade legislativa.
A atividade legislativa produz emenda à Lei Orgânica, lei complementar, lei ordinária, resolução e decreto legislativo, quando previsto na Lei Orgânica. O legislador, quando pretende apresentar um projeto, não tem margem de escolha acerca da espécie normativa. Há conteúdo especí co para cada uma delas.
A partir da década de 30, ocorreu uma radical transformação no modelo de Estado. Até o início do século XX, prevalecia um modelo de Estado liberal, ou seja, o Estado não deveria assumir muitas atribuições, pois as necessidades da sociedade seriam atendidas de acordo com a lei de oferta e demanda do mercado. Esse modelo entrou em colapso no final da década de 20, quando se percebeu a necessidade de o Estado intervir na economia e assegurar aos cidadãos diversos serviços públicos, como saúde e educação. Então, surgiu o Estado social, que significou um crescimento extraordinário do poder público, se comparado ao modelo anterior.
Entre os três Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário –, foi o primeiro o que mais teve as suas atribuições ampliadas. A crise econômica desencadeada na segunda metade da década de 20 precisava de respostas rápidas, e o Poder Legislativo é uma instância decisória que requer tempo para decidir. Ademais, argumentava-se que as decisões, para enfrentar a crise, precisavam ser técnicas e a Casa que representa o povo não tem o domínio do conhecimento técnico. Assim, o Poder Executivo não apenas cresceu a partir da década de 30, mas absorveu competências do Legislativo, impondo-lhe uma retração. Isso ocorreu com a Constituição de 1937, antepassado mais próximo da medida provisória. É como ensina Clemerson Clever Merlin:
A emergência do Estado Social e da sociedade técnica di cultam o exercício, pelo Parlamento, da função legislativa. Primeiro, porque o Estado social e a sociedade técnica exigem do Legislativo um preparo técnico que não pode ser encontrado num órgão que não é composto por especialistas, mas por mandatários eleitos. Depois, porque o processo legislativo não pode ser célere. Com efeito, de uma estrutura colegiada, formada por um número nem sempre pequeno de congressistas, não se pode exigir que a tomada de decisão seja tão rápida como a do Executivo.
A Constituição Federal reforça esse quadro em que o Poder Executivo predomina no campo da produção legislativa. No âmbito federal, a medida provisória é o instituto que simboliza esse predomínio, mas não é o único. A competência privativa do chefe do Poder Executivo para de agrar o processo legislativo em um amplo rol de matérias, prevista no art. 62 da Constituição da República e aplicável aos municípios; a lei orçamentária autorizativa; a impossibilidade de os parlamentares apresentarem emendas que aumentem a despesa do Poder Executivo são outras regras constitucionais que estabelecem um quadro de hegemonia do Poder Executivo na produção legislativa. Basta veri car que a maioria das leis relevantes para a sociedade, aprovadas no Parlamento, são de iniciativa do Poder Executivo.
A função fiscalizadora / controladora e seus Instrumentos
Compete ao Poder Legislativo a fisscalização e o controle da administração pública, nos termos dos arts. 31; 49, inciso X; 70 e 71 da Constituição. Desdobrando a regra genérica constante desses dispositivos, ela prevê diversos institutos para o desempenho dessa função pelo Parlamento.
Porém, apesar dos diversos instrumentos disponíveis para o exercício da função fiscalizadora, eles não são adequadamente utilizados no âmbito dos estados e dos municípios, por diversos fatores. Um deles é o desconhecimento desses instrumentos ou da forma de utilizá-los.
Outro aspecto é que a função fiscalizadora é comumente identificada como a busca por irregularidade no Poder Executivo, embora esta seja apenas uma de suas facetas. O Legislativo deve fiscalizar o Executivo para ampliar a sua transparência, para que as políticas públicas possam ser conhecidas e avaliadas pela comunidade, ainda que nelas não exista qualquer irregularidade. Todavia, como a função fiscalizadora é comumente identificada com a busca de irregularidades, essa função não conta com a contribuição dos parlamentares que apoiam o Poder Executivo.
Controle de legalidade dos atos regulamentares e das leis delegadas
O art. 49, inciso V, da Constituição da República estabelece como competência do Congresso Nacional “sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa”. É provável que o conteúdo desse dispositivo conste na Lei Orgânica de seu município. Pode-se dizer que o próprio dispositivo constitucional se aplica à Câmara Municipal, por força do princípio da simetria.
Compete ao Poder Legislativo a aprovação da legislação primária, aquela que efetivamente inova a ordem jurídica. Os decretos expedidos pelo Poder Executivo podem apenas regulamentar a lei, estabelecendo os detalhes necessários à sua efetividade. É frequente, todavia, o Poder Executivo extrapolar os limites da lei, criando por meio de decreto, para os cidadãos, deveres ou direitos que não estavam, nem sequer de forma genérica, previstos na lei. Nesse caso, o Poder Legislativo poderá aprovar uma resolução sustando os efeitos daquele decreto.
O mesmo raciocínio se aplica à lei delegada, que é expedida pelo Poder Executivo após uma delegação do Poder Legislativo, feita por meio de resolução. Essa resolução coloca os limites para o Poder Executivo editar a mencionada lei delegada. Este Poder poderá, todavia, extrapolar os limites estabelecidos na resolução, devendo, neste caso, o Poder Legislativo editar nova resolução determinando a sustação dos efeitos da parte da lei que extrapolou os limites previamente estabelecidos.
Convocação de secretário municipal
Por certo, a Lei Orgânica de seu Município tem um dispositivo que reproduz o que estabelece o art. 50 da Constituição da República:
Art. 50 – A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministros de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República, para prestarem, pessoalmente, informações sobre assuntos previamente determinados, importando em crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.
O Poder Judiciário já consolidou entendimento de que a Câmara Municipal não pode convocar o prefeito, em virtude do fato de que deve haver uma separação harmônica entre os Poderes. Não obstante, informando o assunto previamente – e não as perguntas que serão formuladas – pode convocar secretários municipais e outras autoridades do Município subordinadas diretamente ao prefeito para que prestem informações sobre matérias sob a sua responsabilidade. Trata-se de um instrumento fundamental para que seja ampliada a transparência da administração pública, possibilitando à população acompanhar reunião ou audiência pública. A convocação de secretários municipais deveria fazer parte da rotina do relacionamento entre os Poderes, e não ocorrer apenas quando algo de extraordinário acontece no Município. No entanto, a convocação não pode ser banalizada, impondo-se ao secretário municipal o comparecimento ao Legislativo a cada mês ou período de quinze dias. Ressalte-se, de qualquer forma, que o Poder Legislativo, por meio de seus servidores e agentes políticos, deve- se preparar para receber o secretário municipal, informando- -se prévia e devidamente sobre os problemas e o trabalho da área pela qual responde aquela autoridade.
Pedido de informações
A Constituição da República prevê, em seu art. 50, §2º, que:
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de informação a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas.
Como regra, atendendo ao princípio da simetria, as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas Municipais reproduzem o conteúdo desse dispositivo. No que tange à sanção, o § 4º, inciso III, do Decreto-Lei nº 201, de 1967, estabelece que constitui infração político-administrativa o prefeito deixar de fornecer as informações adequadamente solicitadas pelo Poder Legislativo.
O requerimento com pedido de informação é dirigido à Mesa Diretora da Casa Legislativa, que emitirá parecer sobre ele. Ao se examinar o pedido de informação, algumas perguntas precisam ser respondidas: A informação solicitada é suficiente para atender aos anseios que justificam a apresentação do requerimento? Há outro requerimento com o mesmo conteúdo tramitando na Casa ou já encaminhado ao Poder Executivo? O Legislativo já não dispõe da informação solicitada? A quem, na Administração direta ou indireta, deve ser encaminhado o pedido? O Poder Executivo dispõe das informações solicitadas? Como se verifica, esse instrumento não pode ser utilizado sem critérios. Não se pode esperar que o Poder Executivo mobilize toda sua estrutura administrativa para organizar as informações solicitadas pelo Poder Legislativo.
Os regimentos internos das Casas Legislativas oferecem tratamento diferenciado para a tramitação dos requerimentos contendo pedido de informação. No Regimento da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, por exemplo, ele deve ser submetido à aprovação no Plenário, enquanto no Regimento Interno da Câmara dos Deputados o pedido não é apreciado pelo Plenário, mas apenas pela Mesa Diretora. O modelo da Câmara nos parece mais adequado, pois tal solicitação não deve ser submetida à regra da maioria, assegurando-se à minoria o acesso às informações que julgar necessárias.
Comissões Parlamentares de Inquérito
A comissão parlamentar de inquérito – CPI – é o instrumento mais radical para o exercício da função fisscalizadora, devendo ser adotado em situações extremas, nas quais outros instrumentos não são suficientes para trazer à tona a verdade acerca da administração municipal.
A Constituição da República de 1988 trouxe duas novidades: tornou a CPI um instrumento das minorias, uma vez que basta requerimento subscrito por 1/3 dos parlamentares para que o presidente seja obrigado a instalá-la; assegurou-lhe poderes especiais, em especial o de convocar cidadãos para prestar depoimento, sob o juramento de dizer a verdade. Todavia, os indiciados não prestam tal juramento, não constituindo ilícito penal o fato de se negarem a responder ou não falarem a verdade.
Há vasta literatura sobre as comissões parlamentares de inquérito. As diretrizes para sua atuação foram estabelecidas notadamente pelos tribunais, em virtude da debilidade da legislação infraconstitucional que versa sobre a matéria, a saber, a Lei nº 1.579, de 16 de março de 1952.
A tomada das contas do chefe do Poder Executivo
A apreciação das contas do Chefe do Poder Executivo é um instrumento de fiscalização por excelência, prevista no art. 31 da Constituição da República:
“Art. 31 – A scalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, nos termos da lei.
(…)
”§ 2º – O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal”.
É fundamental estabelecer o contraditório na apreciação das contas do Chefe do Executivo, assegurando-lhe a ampla defesa, nos termos do art. 5º, LV, da Constituição da República, notadamente, se houver a possibilidade de rejeição das contas.
A função julgadora
A função julgadora consiste na competência da Câmara Municipal para julgar o prefeito municipal por crime de responsabilidade, nos termos do Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967. O processo poderá culminar com a cassação do Chefe do Poder Executivo.
Nessa seara, sobretudo em virtude da gravidade da pena, é indispensável assegurar a ampla defesa e o contraditório, que se manifestam até mesmo na exigência de que a denúncia encaminhada por qualquer eleitor indique as provas que confirmam o ilícito.
As funções político-parlamentares
Dentro da noção de função político-parlamentar englobamos um conjunto de ações que não se enquadram nas demais funções desempenhadas pelo Poder Legislativo, mas às quais ele não pode furtar-se, em virtude da indispensável dinâmica de interação que estabelece com a sociedade. Em algumas situações, essas funções ocorrem de forma combinada com as funções legislativa e fiscalizadora, contribuindo para o aperfeiçoamento destas.
A aprovação de um projeto de lei de forma apressada, sem que a população seja informada sobre os seus desdobramentos e possa sobre ele opinar, não deixa de corresponder à função legislativa. Contudo, essa função adquire outra conotação se associada a medidas que ampliem a interação entre a sociedade e o Legislativo. Assim, por exemplo, durante a tramitação de projeto de lei, a Câmara Municipal deve informar à população, em linguagem simples, o seu conteúdo; deve reunir, em audiência pública, representantes do Poder Executivo, da sociedade civil e demais interessados, para troca de informações e sugestões. Há uma dimensão educativa nos processos de participação política, para os quais as Câmaras Municipais precisam se abrir. Orientar, informar e educar são ações muito próximas e entrelaçadas, variando apenas a intensidade de cada uma nas ações e estratégias do Poder Legislativo.
A função de orientação política
Se chega à Câmara Municipal uma determinada demanda que não encontra resposta no âmbito das funções legislativa e fiscalizadora, não pode o Legislativo dar as costas à população ou fechar suas portas. Tampouco deve tomar uma medida sabidamente desprovida de eficácia, apenas para iludir aquele grupo que demandou a sua ajuda. É preciso responder àquela demanda conforme as possibilidades e competências do órgão, construindo com os interessados as alternativas para a solução de seus problemas.
Imagine-se, por hipótese, que professores contratados procurem um vereador solicitando um projeto de lei que lhes assegure um contrato de 12 meses, uma vez que a prefeitura os contrata por 11 meses, deixando, assim, de pagar as férias. Ocorre que o vereador não tem competência para iniciar projeto de lei que verse sobre servidor público2, nos termos do art. 61, § 1º, da Constituição. Todavia, tal direito já se encontra consagrado no texto constitucional, razão pela qual o problema não reside na ausência de norma legal, mas na sua aplicação.
Assim, o vereador, de posse de um parecer jurídico de sua assessoria, deve informar aos interessados os aspectos legais envolvidos na questão. Todavia, antes de uma medida judicial, o assunto poderia ser objeto de audiência pública, para a qual seriam convocados o secretário de administração e o procurador municipal.
A função comunicativa
Cabe ao órgão legislativo promover uma mediação entre a população e os órgãos da administração pública, embora essa interação não aconteça só no Parlamento. O Poder Legislativo precisa de uma capacidade de comunicação grande não apenas com o Poder Executivo, mas, sobretudo, com a sociedade. A palavra “parlamento” tem a mesma origem etimológica de parlare, em italiano, parler, em francês, e o verbo falar, em português. Com efeito, é inerente ao órgão legislativo a ideia de pôr em discussão prévia qualquer deliberação. O Parlamento é uma instituição que deve promover a comunicação entre atores sociais e instituições para debater problemas que afligem a sociedade e apresentar soluções e alternativas.
Pode-se enquadrar nesta função uma ação muito comum das Câmaras Municipais: a aprovação de indicação (ou requerimento, conforme dispõe o regimento interno), solicitando uma providência ao Poder Executivo. Tal requerimento não tem força vinculativa, ou seja, não obriga o Poder Executivo a executar o que consta no documento que lhe foi encaminhado. Trata-se, pois, de uma mera comunicação3. Por um lado, esse documento é importante para a gestão municipal, pois, às vezes, as informações sobre as necessidades da população não chegam às autoridades do Poder Executivo por outras vias. Em outras situações, porém, sobretudo em decorrência do excesso de indicações dessa natureza, o Poder Executivo não tem como atendê-las. Assim, essas indicações têm duas funções: primeiramente, são a única resposta que o vereador consegue dar a certas demandas de seus eleitores; em segundo lugar, o Poder Executivo utiliza o atendimento seletivo desses requerimentos como estratégia de manutenção dos vereadores em sua base de sustentação na Câmara Municipal.
Caberia indagar se, em face de uma demanda da população, comumente respondida por meio desse tipo de requerimento, não seria mais adequado acionar a função scalizadora, convocando o secretário municipal responsável para que ele exponha o seu planejamento para aquele ano e explicite os critérios adotados para a de nição de prioridades.
Capacidade de comunicação pressupõe uma via de mão dupla: o Legislativo deve divulgar informações e promover o debate sobre as questões de interesse da sociedade, mas deve também adotar mecanismos para que a sociedade possa se expressar.
Assim, além das TVs legislativas, há diversos recursos que as Câmaras podem adotar para se comunicarem com a sociedade como parcerias com as rádios locais, releases para a imprensa regional, aquisição de espaços na imprensa local para a divulgação de informes legislativos, edição de informativos etc.
A audiência pública4 é um espaço privilegiado para a comunicação entre os membros do Poder Legislativo, cidadãos, sociedade civil organizada e representantes do Poder Executivo.
De qualquer forma, não se deve perder de vista que os instrumentos e os espaços de comunicação da Câmara Municipal não podem re etir apenas a posição de seu Presidente ou da maioria, uma vez que o pluralismo político é a marca registrada do Parlamento. É preciso assegurar o espaço da minoria.
A função informativa
Há um estreito vínculo entre informação e o Poder Legislativo. Por um lado, informação é matéria-prima elementar para o desempenho das funções legislativa e fiscalizadora. Para que se possa aprovar um projeto, é preciso levantar um conjunto de informações: quem serão os afetados diretamente pela proposição; quais as normas em vigor sobre a matéria nos três níveis de governo; como a matéria é disciplinada em outros municípios; qual será o impacto da norma etc. A função fiscalizadora corresponde precisamente à capacidade de extrair informações do Poder Executivo e examiná-las à luz da ordem jurídica. Trata-se de uma função que visa a assegurar maior transparência à administração pública, o que é fundamental para a República. Por esse motivo são assegurados ao Poder Legislativo vários instrumentos para que ele tenha acesso a informações sobre a ação do Poder Executivo.
O Poder Legislativo deve também ser fonte de informação para a população, notadamente no que se refere a seus direitos, o que implica vários desdobramentos práticos. Por exemplo, a Câmara Municipal precisa ter a legislação municipal muito bem organizada, de preferência no formato eletrônico para pesquisa por meio da internet. Além da organização em ordem cronológica, deve haver também uma organização de índices por assunto, permitindo que os cidadãos e os demais interessados possam localizar com facilidade as normas que disciplinam determinada matéria.
A Câmara Municipal deve buscar e organizar todas as informações possíveis sobre o seu município, o que contribuirá para a elaboração das políticas públicas municipais. Vale aqui transcrever a seguinte observação do Prof. Ladislau Dowbor :
Grande parte da impressionante deficiência dos poderes locais em informação organizada deve-se ao fato de que as informações são elaboradas para abastecer ministérios, o tribunal de contas e outras instâncias externas, não sendo cruzadas, organizadas e integradas no nível municipal.
O site da Câmara Municipal é um instrumento fundamental para a socialização da informação e para a instituição de políticas de inclusão digital. A maioria dos sites existentes na internet se dirige a pessoas com certo poder aquisitivo e seu conteúdo está distante de seu campo de interesse. O site da Câmara Municipal pode, além de divulgar as notícias da própria Câmara e permitir o acesso à legislação municipal, divulgar notícias da cidade, reforçando a identidade coletiva e elevando a autoestima das pessoas
O tratamento dado à informação pelo Poder Legislativo deve contribuir para reverter o quadro de assimetria (desigualdade) informacional que desequilibra a correlação de forças na sociedade e no próprio Parlamento. Há uma desigualdade de acesso à informação e, por conseguinte, da capacidade de argumentação entre:
Poder Executivo e Poder Legislativo
Maioria e minoria
Relator e demais membros da Comissão
Comissão e Plenário
Líder e demais parlamentares
Parlamento e sociedade civil
Atores sociais
Regiões.
Quando a Casa Legislativa é menor, composta por um pouco mais de uma dezena de vereadores, a assimetria interna diminui e se reduz a importância do relator no desfecho das matérias. A desigualdade persiste, todavia, notadamente entre a maioria e a minoria, porque a primeira comumente tem acesso mais facilmente às informações do Poder Executivo e às intenções do prefeito. E também as Câmaras Municipais das cidades pequenas são vítimas da assimetria informacional entre as regiões, pois normalmente as informações estão concentradas nos maiores centros urbanos.
É tarefa da Câmara Municipal se organizar para atenuar esse quadro de profunda desigualdade na distribuição da informação e do conhecimento, uma das facetas de nossa perversa desigualdade social.
A função educativa
Há um crescimento da percepção sobre a função educativa do Poder Legislativo, que se materializa na criação da Associação Brasileira de Escolas dos Legislativos9, com a participação do Instituto Legislativo Brasileiro (Senado), de escolas de praticamente todos os estados da Federação e de algumas câmaras municipais. As escolas do Legislativo comumente dividem suas atividades entre a formação de seus agentes políticos e servidores e cursos e palestras para a comunidade.10 Ressalte-se a possibilidade de o trabalho dessas escolas ser desenvolvido por associações de câmaras municipais e de vereadores.
A dimensão educativa do Poder Legislativo, contudo, não se restringe às atividades desses órgãos ou dessas entidades, uma vez que o processo de interação entre os atores sociais – cidadãos, ONG’s, agentes políticos, técnicos e acadêmicos – na tramitação de leis ou no debate de questões de interesse da sociedade é profundamente educativo.
